加入政府职能转型、机制创新、深化改革等其他因素，缓解财政分配“三元悖论”制约的途径主要可从以下四个方面考虑：切实提高财政支出管理水平，即“少花钱，多办事”；有效降低政府行政成本，即“用好钱，办实事”；扩大政府举债资金融资乘数，即“少借钱，多办事”；实质性地转变政府职能类型，也就是“扩财源，优事权”

《中国改革真命题：迈向高质量发展》，贾康著，中信出版集团，2022年5月。

【资料图】

文 ｜贾康

美国经济学家保罗·克鲁格曼，在蒙代尔-弗莱明模型和蒙代尔“不可能三角”的基础上提出了著名的“三元悖论”理论：一国不可能同时实现本国货币政策独立、汇率稳定、资本自由流动三大金融目标，而最多只能同时满足其中两个。

若以这种简明、直观的“三元悖论”模型，比照考察财政分配相关基本导向的内在制约关系，我们也可以得到以“减少税收”“增加公共福利支出”和“控制政府债务及赤字水平”为目标的财政分配的“不可能三角”模型，进而引出（限定条件下）财政分配的“不可能三角”制约。我们在此提出并阐述财政分配的“三元悖论”，并在这一基础上着重探寻中等收入阶段财政分配“三元悖论”的特点及缓解其制约的路径选择，以期循此逻辑路径更清晰地洞悉和揭示财政分配中的规律与制约关系，从而提出合理可行的缓解制约的思路。

鱼与熊掌不可兼得

比照蒙代尔“不可能三角”与克鲁格曼的“三元悖论”，考察财政分配的内在制约，可以在常规限定条件下得出财政分配的“三元悖论”，即在财政经常性支出管理水平、政府行政成本和政府举债资金融资乘数既定情况下，财政分配中减少税收、增加公共福利和控制政府债务及赤字水平三大目标，至多只能同时实现其中两项，而不可能全部同时实现。

在任一特定时期，人们在减少税收、增加公共福利支出和控制债务及赤字水平这三个通常看来都“很有道理”的目标之中，其实只能进行以下三种选择：第一，若在财政分配中要“减少税收”和“控制债务及赤字水平”，那么必须以减少（而不可能是增加）公共福利支出为前提；第二，若在财政分配中要“减少税收”和“增加公共福利支出”，那么必须通过提升（而不可能是控制）债务及赤字水平来实现；第三，若在财政分配中要“控制债务及赤字水平”和“增加公共福利支出”，那么必须通过增加（而不可能是减少）以税收代表的政府非债收入来实现。

其实，这其中的制约关系十分明了，因而相关的公众关切与取向的内在悖谬这层“窗户纸”也很容易被捅破，可简单表述为：A.减税可减少企业、居民负担，因而会受到广泛欢迎；B.增加公共服务方面的福利性支出会使社会成员获得更多的实惠，因而也会受到广泛欢迎；C.以上两者并行又会扩大政府收支缺口，必出现赤字增加，从而提升为弥补赤字而必须举借的政府债务总水平。这便涉及“安全问题”。

其实，公众对这个问题并不缺少“常识”：一说到政府债台高筑，又往往会有群众表示忧虑与不满。所以可知，“巧妇难为无米之炊”，“鱼与熊掌不可兼得”。在财政分配中，税收为收入，福利为支出，两者必须是顺向匹配的，一般情况下，加则同加，减则同减，如果一定要顺向增加福利而逆向削减税收，那就必须找到另一个收入项——举债。前述A、B、C三者中，要同时保A、B，就必须放弃对C项的控制，但这又会遇到公共风险的客观制约。若想三全其美，则绝没有可能。这里出现的约束是客观规律，并一定会衍生为整个经济社会生活可持续概念下的终极约束。

综合以上分析，可得出一个基本认识：虽然公共福利的增进是经济社会发展的出发点与归宿，但在某一经济体发展的任一特定阶段或具体条件下，公共福利的水平（可以以公共福利支出规模为指标）却并非越高越好，当高过某一定点，对于经济发展的支撑作用会迅速降低，甚至导致经济增长过程不可持续。也就是说，公共福利水平一旦超出最佳值，其对一国经济可持续发展的正面支撑作用会很快转变为负面效应，所以必须小心谨慎地把状态控制在接近或达到峰值但不超过临界点的区间内。

欧债危机分析及美国的特殊性

众所周知，2008年由美国次贷危机引发的全球金融危机，不仅重创美国经济，而且在欧洲触发了严重的欧债危机，给世界经济带来严重冲击。

从财政分配“三元悖论”制约关系的内在逻辑来看，缓解欧元区债务危机的基本手段在于减少税收以刺激经济、削减赤字及控制债务规模以降低违约风险——这两大财政分配目标需要牺牲公共福利来实现，而这又必然与民众的直接利益、短期实惠相抵牾，处理起来十分棘手，极易导致经济问题政治化。事实上，这确实引发了希腊等国多轮罢工风潮与社会震荡。欧债危机爆发后，除法、德等欧元区强势经济体外，希腊、意大利等受挫国家政府分别提出了削减赤字及控制债务规模等措施，却在“福利国家”的刚性框架制约之下久久不能达成尽量减税和尽量保证福利水平的有效平衡点，这鲜明地体现了财政分配“三元悖论”的内在逻辑。

这说明：在为应对危机不得不减少税收、削减赤字及控制债务规模的财政政策组合下，欧元区需要以牺牲公共福利的手段来实现；如果欧元区一边想通过减少税收来刺激经济，一边又想通过削减赤字及控制债务规模来保持财政可持续，与此同时，还想顺应民意保持原有的工作舒适度和较高的公共福利水平，这显然是不现实的。有时不现实的东西在西方政治家那里需要着意淡化或掩饰以抚慰民心，争取选票，但在理论上，不现实就是不现实，因为这也受到财政分配“三元悖论”的制约。

有别于财政分配“三元悖论”的逻辑，美国因掌控了世界货币霸权，获得了选择其他逻辑路径的条件，即通过全球持有美元资产的主体一并为危机埋单的方式，脱离其自身财政分配所受的制约。2008年全球金融危机爆发后，美国一方面选择减少税收，另一方面保持原有公共福利水平来维持社会稳定，实现路径是既减税，又放宽债务及赤字控制，却不下调美国公众的基本公共福利标准，而是通过多轮量化宽松（QE）政策将危机产生的风险（通货膨胀压力和金融债务风险等）分散化，以美元在全球经济中的硬通货霸主地位，经济又强制性地将风险转移给全球其他经济体，让全世界共同为其埋单。美国出台的多轮量化宽松政策正是因此才有恃无恐。

回到财政分配“三元悖论”的逻辑路径上来分析，实质性的奥秘在于：由于美国的财政分配主体得到了实为同一主体的“世界货币霸权”的支撑，有条件在量化宽松政策下制造出除美国税收、举债之外的第三项巨额收入，即货币发行收入，而不用中断其财政运行，所以美国所受财政分配之“三元悖论”制约的调整空间比其他经济体都大。这也是当今世界其他任何经济体都学不来的，这就是美国的特殊性。

财政分配的“三元悖论”，在不同的经济发展和居民收入阶段，呈现出制约特征上的差异，将其内在逻辑与制约特征相结合，有助于做好该经济发展和收入阶段的合理调控路径选择。

经过改革开放40余年的发展，中国已步入“中等收入阶段”，具体而言是位于下中等收入至上中等收入阶段的转轨期，且从人均GNI（国民总收入）的增长趋势看，将较快步入中等收入阶段至高收入阶段的转轨期，且关于“中等收入陷阱”的讨论已引起广泛关注。拉美地区由于盲目实行福利赶超而落入“中等收入陷阱”，给许多国家以前车之鉴，我国应当高度注重中等收入阶段发展战略的正确把握。

福利赶超与“中等收入陷阱”——拉美镜鉴

居民福利本是一国发展的出发点与归宿，但其应是随着该国经济赶超阶段的不断升级而逐步提高的。然而，在20世纪一些拉美国家因多种因素造成的福利赶超，却因其不可持续性而半途夭折，并相继陷入“中等收入陷阱”。

拉美国家福利赶超的主要表现是劳工保护和社会性支出盲目扩大。第一，随着经济的高速增长，拉美国家城乡收入差距逐步扩大，农民工不断由乡村涌向城市，致使城市劳动力市场供过于求，工资不断降低，进而导致收入差距问题日趋严重。在失业率高风险与发达国家福利体制“榜样效应”的双重作用下，拉美国家曾简单照搬美国式“选举”民主政治，民粹主义情愫愈发凸显，多方因素促成拉美国家盲目设立了高就业保护与高福利保障制度，但这些又与本国国情和经济发展阶段不匹配，因此成为经济发展的沉重负担。第二，20世纪70年代以后拉美国家将财政支出主要用于扩大社会性支出，1990年至2000年拉美国家的社会性支出占GDP的比重不断上升，个别国家社会支出占公共支出的比重高达60%—70%，甚至在财力严重不足的情况下仍然盲目扩大赤字来满足社会性支出，从而彻底拖垮了宏观经济。

不考虑实际国情的福利赶超策略导致经济赶超失败，从而落入“中等收入陷阱”的逻辑规律，可以被纳入“民粹主义宏观经济学”。其逻辑路径大致为：宏观政策初战告捷→经济增长遇到瓶颈→经济发展全面短缺→政府破产。

第一阶段的主要表现是：拉美国家政府在经济赶超中实施福利赶超策略，经济产出水平和实际工资水平在一开始得到普遍提高，同时由于出台了劳工法，能够保持基本就业率，并迎合民众意愿提高社会保障水平，经济呈现一片欣欣向荣景象。但由于第一阶段属于纯消耗阶段，没有什么积累，所以进一步的发展就遇到了瓶颈。

到第二阶段，第一阶段存在的隐性问题逐渐显性化：一方面，以扩大财政赤字为主的扩张性财政政策造成民众对国内商品的巨大需求，而这种巨大需求与生产供给不足严重对立，因此更多的商品要依赖外汇进口。与此同时，已经背上沉重负担的财政还要维持“高福利”，简单机械照搬欧美福利制度实施赶超策略，更使财政雪上加霜；另一方面，由于大笔外汇用于进口，导致外汇越来越短缺，致使没有更多的外汇支持进口更多商品来满足民众需求。这种典型的供给矛盾在第三阶段导致政府控制物价的行为难以为继，只能施行价格调整、本币贬值、外汇管制、产业保护。

这一阶段，民众的工资增长很快，但是通货膨胀增长更快，导致实际购买力开始下降。经历了前三个阶段的发展后，种种矛盾激化，新一任政府不得不实施正统宏观政策下的稳定计划，或借助世界银行和国际货币基金组织等国际机构的援助，以求继续维持本国经济发展。此时，国内民众实际工资已出现大幅下降，甚至低于实施福利赶超策略之前的水平，并在很长时期内处于低水平，经济增长停滞不前，甚至出现倒退，使拉美国家陷入“中等收入陷阱”难以自拔。可见福利赶超虽然是归宿，但是若没有强有力的经济赶超作为支撑，则无法最终达到所追求的福利目标。

“拉美化”问题作为前车之鉴表明，位于中等收入阶段的经济体应当着力避免盲目效仿西方国家的福利赶超策略，否则易导致社会矛盾激化。按照前文提出的财政分配“三元悖论”，拉美地区在中等收入阶段的财政分配进程中显然选择了“减少税收”和“增加公共福利”这一目标组合，按照“三元悖论”的逻辑，该目标组合需要通过扩大债务及提高财政赤字水平的方法来实现。从拉美地区陷入“中等收入陷阱”的实践来看，该地区确实是通过扩大债务及提高财政赤字水平的方法来试图实现其对减税和增加公共福利的追求，却最终拖垮了国民经济而落入陷阱。

对同样处于中等收入发展阶段的中国而言，在财政分配“三元悖论”中如何既保持可持续发展又缓解制约，是非常值得深入思考的现实问题。

如上文所述，财政分配的“三元悖论”制约是在一定限定条件下，即既定的财政支出管理水平、政府行政成本和政府举债资金融资乘数之下的一般认识，且存在正负相关性：财政支出管理水平越高，政府行政成本越低，融资乘数越大，则越有利于减少税收、增加公共福利和控制债务及赤字水平。鉴于此，加入政府职能转型、机制创新、深化改革等其他因素，缓解财政分配“三元悖论”制约的途径主要可从以下四个方面考虑：切实提高财政支出管理水平，即“少花钱，多办事”；有效降低政府行政成本，即“用好钱，办实事”；扩大政府举债资金融资乘数，即“少借钱，多办事”；实质性地转变政府职能类型，也就是“扩财源，优事权”。

（本文摘自该书第一章第三节，有删改，标题为编者所加；编辑：臧博）